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20世紀90年代以來，英國警務(wù)的顯著變化之一就是越來越多的主體參與到警務(wù)中來。不僅有具有國家性質(zhì)的公共警察，還有大量具有私人屬性的警務(wù)主體。例如，私人保安公司、北愛爾蘭社區(qū)警務(wù)的治安維持會、英國全國紡織虐待兒童協(xié)會、皇家公園警察以及健康與安全執(zhí)行局等。這些大量涌現(xiàn)的私人警務(wù)主體在英國治安維護方面發(fā)揮了日益重要的作用。但私人警務(wù)主體的發(fā)展并沒有否定公共警察的主導(dǎo)地位，相反，私人警務(wù)主體之所以能發(fā)揮作用，仍然要依賴公共警察，與公共警察在諸多領(lǐng)域廣泛合作，從而實現(xiàn)其自身的角色。

在英國，公共警察意味著52個警察部隊（43個在英格蘭和威爾士，8個在蘇格蘭，1個在北愛爾蘭），這些警察部隊區(qū)別于其他警務(wù)主體（包括非內(nèi)政部警察部隊），主要是因為他們的“公共性”。也就是說這些警察是公共組織，資金來源于公共稅收，向公眾提供免費的服務(wù)，擁有全部的警察權(quán)力。盡管其高度的“公共性”，然而在某些領(lǐng)域，日益增長的“私營化”程度開始出現(xiàn)。本文以MarkButton的2002年第一版的《PrivatePolicing》（《私人警務(wù)》）為主，參考其他文獻，對英國公共警務(wù)私營化概念及其私營化模式進行介紹。

公共警務(wù)私營化的概念

一、公共警務(wù)與私人警務(wù)的劃分。公私二分法被認為是西方學(xué)者最偉大的二分法。瓊斯和紐伯恩認為構(gòu)成警務(wù)公私二分法最重要的因素包括警務(wù)的供應(yīng)方式、資金來源、警務(wù)提供者和使用者之間的本質(zhì)關(guān)系以及被雇傭人員的雇傭身份這四個方面。其一，公共的供應(yīng)方式主要是國家提供警務(wù)，私人供應(yīng)方式主要是在自由市場經(jīng)濟中私人的企業(yè)提供警務(wù)；其二，公共性的資金來源是政府稅收而私人性的資金主要來自雇主對私人機構(gòu)的支付費用；其三，警務(wù)提供者、使用者之間關(guān)系呈現(xiàn)私人性時主要是通過合同和競爭這種方式，而如果警務(wù)的供應(yīng)是壟斷性的、向大眾普遍提供的，那么它就具有公共性；其四，私人的被雇傭人員沒有特殊的雇傭身份，而公共官員則具有特殊的權(quán)力。

根據(jù)公共和私人警務(wù)的四個關(guān)鍵標準，英國警務(wù)主體劃分為四大類。第一類是公共警察，包括了52個英國內(nèi)政部警察部隊。第二類是包括混和警務(wù)下的一系列公共和私人化的組織，一般分為三小類：一小類是“中央和地方的警察組織”，包括了許多專業(yè)的警務(wù)主體，他們屬于地方或國家層面的公共部門從事專業(yè)化警務(wù)，如英國健康與安全執(zhí)行局、英國國家醫(yī)療服務(wù)系統(tǒng)反欺詐服務(wù)理事會；二小類是“專門的警務(wù)機構(gòu)”，如利物浦港警察、英國交通警察以及皇家公園警察等；三小類是除了私人保安部門之外的一些從事警務(wù)的私人化機構(gòu)，如英國全國紡織虐待兒童協(xié)會、皇家防止虐待兒童協(xié)會以及反軟件盜竊聯(lián)盟等。第三類包括大量自愿參與警務(wù)的個人或組織。從國家認可的特殊警察到北愛爾蘭的社區(qū)警務(wù)的治安維持會和準軍事部隊。第四類是私人保安公司，通過市場提供服務(wù)屬于私人部門，它的資金通過合同關(guān)系來源于雇主，職工通常沒有特殊警察權(quán)力。其中第一類在四個關(guān)鍵標準上均表現(xiàn)為公共性，第四類在四個關(guān)鍵標準上均表現(xiàn)為私人性，在兩種“極端”中間，有一個灰色地帶表現(xiàn)出不同程度的“公共性”和“私人性”，根據(jù)其將“公共性”和“私人性”的不同程度，劃分到第二、三類。

在警務(wù)分類上的主要問題在于混和警務(wù)的問題：除了公共警察、私人保安或一些自愿活動之外的在公共性和私人性上有多種變化的組織機構(gòu)。表2是利用瓊斯和紐伯恩的區(qū)分公共和私人警務(wù)的四個關(guān)鍵標準對主要警務(wù)進行的劃分。表格從最高“公共性”（公共警察主體）到最高“私人性”（私人保安業(yè)）進行了全面分類。

對公共警務(wù)來說，首先，從供應(yīng)模式上來看，很明顯是在公共部門，服務(wù)供應(yīng)是通過國家而不是市場；其次，資金來源幾乎全部來自于地方和國家稅收；其三，警務(wù)原則是給所有享有權(quán)利的人而不是給支付得起的人；最后，官員享有特殊的警察身份。街道巡邏、維持秩序、處理犯罪以及其他類型的社會服務(wù)主要由公共警察從事。

二、公共警務(wù)私營化的途徑。

關(guān)于“私營化”的定義，從政府普遍主動收縮職能范圍到私營部門職工對公共部門官員的更精確替代。然而，所有定義潛在的主題是國家角色的縮減和固有的一種信念，即在提供產(chǎn)品和服務(wù)方面，私人部門更加高效。巴特勒已經(jīng)識別出許多私有化的政策，從最具有絕對性的開始，即國家資產(chǎn)向私人部門的銷售。接下來是撤銷管理規(guī)定，即減少對工業(yè)的管理，這可能會導(dǎo)致更多私人部門接管。然后，公共機構(gòu)將他們以前所承擔(dān)的職能外包給私營部門。最后一種情況是，政府將對接受其服務(wù)的人員選擇其他最優(yōu)服務(wù)的自由。

為了促進警務(wù)私營化，不同的國家實施了一系列不同的政策。這些政策包括私人保安公司的員工完全替代公共部門，招聘政府官員到私人機構(gòu)，實行服務(wù)收費等。

1991年，約翰斯頓將警務(wù)私營化的方式分為三種。第一種是直接或間接的“減負荷”，公共警察將一些職責(zé)“卸載”給私人部門管理負責(zé)或公共警察不能滿足公眾需求時，私人部門正好填補了這一空白。第二種是“外包”，即一些職責(zé)仍然歸屬于政府警察，但其通過與私人部門簽訂合同的方式讓其協(xié)助自己去完成，公共警察仍然擁有最后的管控權(quán)。第三種，約翰斯頓將其稱為“收費和銷售警察服務(wù)”，公共警察通過收費和銷售警察服務(wù)這種商業(yè)化的途徑逐漸行事。

1、“減負荷”。減負荷可以通過直接的方式，如政府放棄一些功能，同時也可以間接進行如由于資源的約束政府不能提供一些服務(wù)而私人部門來填補這一空白。許多職責(zé)政府已經(jīng)不再承擔(dān)，另外有一些關(guān)于他們未來身份地位的重要推測。例如，1995年保守黨政府曾出臺了一項關(guān)于“警察核心和輔助任務(wù)”的報告。這項報告稱內(nèi)部核心任務(wù)仍然是警察的責(zé)任；外部核心任務(wù)應(yīng)當(dāng)由警察來管理但可以由特殊的人或公民來從事或“外包”；輔助性任務(wù)不必要求警察管理或傳達。

過去60多年來，英國警察“減負荷”的程度逐漸擴大。檢查門是否鎖上、護送運鈔車等這些警察以前常干的任務(wù)，現(xiàn)在他們卻不再從事。以前，在足球比賽場地，警察分散開來維持公共秩序、確保安全非常常見，隨著足球俱樂部同意在足球比賽的安全管理中承擔(dān)更加重要的角色后，由警察來維護比賽秩序的現(xiàn)象開始迅速減少，并由一些管理人員和安全員代替。實際上，一些英超聯(lián)賽根本就沒有警察在場。例如，1989年諾丁漢佛利斯特150名警察在75個管理員的輔助下執(zhí)行了任務(wù)。到1995年，已經(jīng)只有22名警察和225個管理員。

調(diào)查欺詐是警察有效減少其角色的另一個領(lǐng)域。在20世紀50年代和60年代，如果某一單位發(fā)生內(nèi)部欺詐，警察去進行一系列調(diào)查是非常普遍的一種慣例。然而，如果這種情況發(fā)生在現(xiàn)在，警察在調(diào)查之前會要求當(dāng)事人提供一些主要證據(jù)。他們甚至希望相關(guān)的單位自己首先去完成調(diào)查。因此，一些單位便轉(zhuǎn)而向一些私人部門去求助，希望其能幫助自己去完成一些基本的甚至是全部的調(diào)查。

報警系統(tǒng)是警察減輕負擔(dān)的又一領(lǐng)域。傳統(tǒng)上來講，警察會對任何報警采取行動。然而，由于人們大量使用警報系統(tǒng)以及一些錯誤報警不斷增加造成了警力的浪費，警察開始嘗試對一些報警置之不理。1995年英國警察協(xié)會出臺了一項關(guān)于報警的政策，設(shè)置了警察采取行動的一些條件。其中那些不滿足條件以及多次重復(fù)失敗的報警將不會收到警察的反饋，除非有其他額外因素如目擊者報告。防盜報警已經(jīng)是私人安保行業(yè)介入提供服務(wù)的領(lǐng)域，這一領(lǐng)域許多私人保安公司希望警察完全退出或者至少外包出去。此外，私人部門倡議警察退出另一非常重要的警務(wù)活動——公共街道巡邏。近年來，非正式“減負荷”在某種程度上開始出現(xiàn)，例如許多私人購物中心由一些私人保安員巡邏。

2、合同外包。在這種私營化模式下，雖然公共警察把一些服務(wù)合同外包出去，但其仍然要承擔(dān)服務(wù)的費用。警察的許多職能已經(jīng)合同外包給私人部門，其中一些并非直接與警務(wù)有關(guān)。例如，提供飲食服務(wù)、清潔、維修等等。在私人部門承包的任務(wù)中，最有利可圖的是押送囚犯。以前，押送兇犯由警察和監(jiān)獄官員來執(zhí)行，在新的方案下，英格蘭和威爾士的護送任務(wù)分為八個領(lǐng)域，由Group4，SecuricordndReliance來管理。刑事司法法規(guī)定了將治安法院的安全合同外包出去，這對私人部門來說，是其可以拓展的一個龐大領(lǐng)域。倫敦警察大廳最近已經(jīng)著手于將其999應(yīng)急服務(wù)合同外包給私人部門。

與合同外包相關(guān)的是，在過去20多年來政府警察不斷的充分調(diào)動和使用公民。許多職位，過去由警察從事，現(xiàn)在由公民從事。例如，在西米蘭德滋君警察局，1982年有1838名公民從事，而在1992年漲到了2943名公民從事。公民所接管的一些職能主要包括執(zhí)行交通法規(guī)、處理前臺詢問、行政支援、犯罪現(xiàn)場工作及不重要的調(diào)查工作。因此，警察職能的平民化僅僅是合同外包的一小步。

3、警務(wù)經(jīng)營模式。隨著“管理主義”和“新公共管理”引入到了政府部門，警務(wù)經(jīng)營模式逐漸應(yīng)用到公共部門，包括警察在內(nèi)的許多公共部門都被納入到財政管理計劃中，這個計劃強調(diào)“經(jīng)濟、效率和有效性”。這項計劃背后所隱含的準則是設(shè)置目標、確定優(yōu)先順序以及鼓勵警務(wù)經(jīng)營。財政管理計劃是根據(jù)內(nèi)政部的一項通知即鼓勵“有目標警務(wù)”。這項通知之后，開始強調(diào)物有所值。警察改革主要針對警察管理員和體制。警察和地方法院法強調(diào)郡警察局長的“行政法官”角色，即他負責(zé)管理而不是實施警察服務(wù)。警察和地方法院法也規(guī)定了郡警察局長的主要職責(zé)是管理財政預(yù)算、介紹行動目標以及商業(yè)利益。

新公共管理在公共警察上的應(yīng)用已經(jīng)成為許多研究的焦點。然而，這一部分的焦點集中在銷售警務(wù)、收取費用及追求贊助上。很久以來，警察對于特殊服務(wù)是收費的，尤其是在足球比賽和公共秩序維護事件上。1996年，警察法案第25條規(guī)定警察將會在警區(qū)對任何人要求提供的特殊警察服務(wù)收取費用。在這項法案的第18條，警局也向當(dāng)?shù)卣峁┊a(chǎn)品和服務(wù)。對警察來說，對在私人場地上進行的足球比賽或其他公共事件收取服務(wù)費用，已經(jīng)成為長久慣例。然而，近年來，警察提供更廣泛的服務(wù)。例如，利物浦市議會以三十五萬美元雇傭額外的12個官員在其市中心巡邏。一些警察為當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)提供特殊執(zhí)勤，如南威爾士警局對工廠和商業(yè)樓宇提供護衛(wèi)。寶馬、奔馳及勞埃德UDT出資成立偵探聯(lián)盟調(diào)查被盜機動車輛。泰晤士報曾調(diào)查發(fā)現(xiàn)艾德賽斯警察愿意以每小時34.5美元為私人聚會提供警察服務(wù)。其他政府機構(gòu)、健康信托和企業(yè)也購買了額外的警力。

英國公共警務(wù)私營化的情況

理論上警務(wù)私營化沒有局限，因為至少在理論上國家完全可以被廢除。然而在現(xiàn)實中，英國警務(wù)私營化在政治上是有所限制的。正如丹斯所認為的，決定警務(wù)私營化能走多遠并不是一件容易的事情。剝離某些甚至所有的警務(wù)然后將其分配至其他經(jīng)營者是可能的，但必須謹慎考慮它的影響。

一、約翰斯頓關(guān)于警務(wù)私營化的極端假設(shè)。

約翰斯頓曾提出警務(wù)私營化的極端假設(shè)。在這一假設(shè)中，約翰斯頓考慮到了警察是如何建立公司銷售服務(wù)的。

如同英國將監(jiān)獄全部承包給私人部門，至少在理論上將警察的全部服務(wù)或一些重要職能合同外包出去是可行的。2010年通過的警察私營化法案將政府規(guī)制化，即政府獎勵、監(jiān)視和規(guī)范與私人部門簽訂的合同。政府設(shè)置必要標準、制定滿足這些標準的詳細說明并且在對招標進行詳細分析的基礎(chǔ)上，將合同授予給由保安公司、職業(yè)介紹所及商業(yè)銀行組成的聯(lián)盟。這個聯(lián)盟繼續(xù)雇傭公共警察的大部分人員。他們繼續(xù)宣誓相同的獨立誓言，他們擁有相同的權(quán)力。最終公共警察的數(shù)量會減少，他們現(xiàn)在僅從事如博森調(diào)查所描述的“內(nèi)在核心的職能”。“外在核心”和“輔助性”的職能都合同外包給私人部門和一些調(diào)查公司。

在高級管理層，老的管理人員將由擁有豐富管理經(jīng)驗的公民和致力于改革創(chuàng)新的警察來代替。那些曾成功擔(dān)任過規(guī)模巨大的設(shè)備管理公司主管的人員將接任新的郡警察局長。郡警察局長首先需要做的—些決定，即退出—些“低效服務(wù)”，如對于防盜報警所采取的行動以及調(diào)查某些財產(chǎn)性犯罪。郡警察局長也將鼓動對于以前一些免費提供的服務(wù)收取費用，如調(diào)查入室盜竊。更具有挑釁性的是，他將帶動警察以適當(dāng)?shù)膬r格從事營利性活動。同時他也積極尋求—些贊助，所有的警車都將涂上明亮的橙色為一家大型電信公司做廣告。警官的統(tǒng)一制服也將刻有那些贊助警服的贊助商的印章，就像專業(yè)足球運動員的運動衫一樣。

這是一個極端的例子，然而一些私營化的政策確實在警務(wù)部門發(fā)生，如監(jiān)獄。

二、公共警務(wù)私營化的不利影響。

政府警察固然在成本節(jié)約和私營化中可以獲取長效利益，然而警務(wù)私營化卻引起了一系列的關(guān)注。許多已經(jīng)產(chǎn)生或可能大規(guī)模采取的公共警務(wù)私營化模式會導(dǎo)致利益沖突。例如，一個當(dāng)?shù)氐纳倘讼蚓熨澲嗽S多警車，然而他與一個正在調(diào)查的欺詐案有關(guān)，那么贊助是否會影響案件的調(diào)查過程，商業(yè)利益是否會腐敗對公正的追求？同樣地，受雇于某公司的官員可能會迫于壓力去做一些公司想讓他去做的事。例如，被雇傭去商業(yè)區(qū)巡邏的公共警察，雇主要求其在這些區(qū)域?qū)嵤┥虡I(yè)區(qū)自己的規(guī)定，這可能會和一些群體的權(quán)利產(chǎn)生沖突。例如，流浪者坐在長凳上或成群的年輕人聚集在一塊，盡管沒有犯罪，店主可能會以其降低了這一區(qū)域環(huán)境、影響客源為由，要求警察將這些流浪人員或年輕人趕走。警察的商業(yè)化可能會威脅警察所持有的普遍高度關(guān)注。如果他們被認為代表企業(yè)利益，隨后這些企業(yè)聲名狼藉，這可能會對警察產(chǎn)生影響。

隨著警務(wù)工作的減少，公共警察將僅僅從事打擊犯罪的任務(wù)，這種情況持續(xù)下去所帶來的影響，警務(wù)進一步私營化所引起的最重要的關(guān)注之一可能是成為人們對警務(wù)私營化最關(guān)注的問題之一。如果公眾與警察的接觸是通過打擊犯罪的角色而不是進行街道巡查或參與一些公共活動等，那么這就會改變公眾對警察的看法，警察到底是干什么的？此外，城市的警務(wù)分化也將存在令人擔(dān)憂的一面，即富裕的領(lǐng)域由對顧客友好的私人保安公司監(jiān)管，而貧窮的地區(qū)由公共警察進行治理。